La date des premières élections municipales en Tunisie, censées ancrer le processus démocratique au niveau local et répondre aux revendications de développement régional, est fixée pour le 17 décembre 2017, sept ans jour pour jour après l’immolation de Mohamed Bouazizi à Sidi Bouzid, déclenchant la révolution tunisienne. Longtemps attendu, ce scrutin devrait doter les municipalités de conseils librement élus, déterminer les nouveaux rapports de force politiques et reconfigurer la relation entre l’Etat et les collectivités locales dans un paysage économique et politique particulièrement instable. Ces élections constituent une étape cruciale vers la consolidation des principes de la décentralisation stipulés dans l’article 12 de la nouvelle constitution de 2014 : « l’État agit en vue d’assurer la justice sociale, le développement durable et l’équilibre entre les régions, en tenant compte des indicateurs de développement et du principe de l’inégalité compensatrice ».
La décentralisation compte parmi les réformes qui font l’objet d’un consensus national. Elle est présentée aussi bien par les autorités publiques que par les acteurs politiques quelles que soient leurs obédiences comme le remède miracle qui devrait non seulement mettre fin aux injustices sociales et territoriales mises au jour par la révolution mais aussi pallier les dysfonctionnements des municipalités . Ces dernières souffrent d’un manque d’encadrement adéquat, d’un budget conséquent, d’équipements et d’infrastructures appropriés et se maintenaient plus ou moins en place grâce à la présence de l’Etat policier. La situation révolutionnaire a entraîné l’absence de contrôle et de suivi, lequel a fragilisé encore plus les municipalités. Les constructions anarchiques, la mauvaise gestion des déchets et le commerce informel sont autant de problèmes qui se sont accentués au lendemain du 14 janvier 2011 et les municipalités se sont trouvées démunies pour les gérer. Les principes de la décentralisation désormais inscrits dans la constitution font ainsi du développement des capacités des collectivités locales un enjeu majeur. Les autorités publiques tunisiennes ont donc décidé, avec le concours financier et technique de la Banque mondiale, de mettre au point un programme de développement urbain dont l’enjeu est la redistribution des fonctions de décision entre pouvoir central et pouvoir local pour répondre aux besoins de la population tout en accordant la priorité au développement et à la justice sociale. Les deux objectifs principaux assignés à ce projet par la Banque mondiale sont l’amélioration des performances des collectivités locales par le renforcement des capacités administratives et financières tout en encourageant la participation des citoyens à la prise des décisions, notamment les femmes et les jeunes .
La décentralisation, une revendication révolutionnaire à l’épreuve des injonctions libérales des bailleurs de fonds
Ainsi, la revendication révolutionnaire de décentralisation motivée principalement par un enjeu de justice territoriale entre en résonance avec la politique de « bonne gouvernance » promue par la Banque mondiale depuis les années 1990, faisant de la décentralisation et de la démocratisation une condition du développement. Pendant l’ère Ben Ali, le choix de la politique d’ouverture économique et l’accélération de la mise en place du plan d’ajustement structurel adopté par la Tunisie en 1986 sous la pression des bailleurs de fonds s’est associé à un discours sur la décentralisation revendiquant l’importance du développement régional et l’urgence de la lutte contre les disparités régionales. Cependant, les quelques aménagements juridiques et administratifs apportés n’ont pas permis de triompher d’une conception très centralisatrice et clientéliste du pouvoir . Une approche technocratique du développement conjuguée à un exercice autoritaire du pouvoir ont contribué à transformer les vœux pieux sur la décentralisation en un redéploiement d’un mode de gouvernement centralisateur servant les intérêts des élites politiques et économiques gouvernantes. Les différentes réformes économiques appuyées par les bailleurs de fonds ont accentué les disparités régionales induites par les politiques publiques et, sans remettre en question les modalités de gestion bureaucratique et autoritaire de l’Etat, ont entretenu aussi bien les dysfonctionnements de l’économie tunisienne que le statut marginal des régions intérieures les réduisant à un simple réservoir de main d’œuvre et de ressources naturelles. Elles ont largement contribué à une redéfinition des normes et des outils de l’aménagement qui privilégient des choix renforçant les tendances de développement sélectif à travers une métropolisation de plus en plus forte aggravant la ségrégation territoriale . A ce égard, un cadre municipal d’une commune de l’intérieur du pays commente : “Vous savez pourquoi on est passé de 11 gouvernorats à 24 ? Pour des problèmes politiques. A l’indépendance il y a eu un conflit terrible en Tunisie entre Bourguiba et Ben Youssef, Bourguiba l’a remporté donc les régions de l’intérieur qui ont été majoritairement avec Salah Ben Youssef ont été punies. Il a créé de nouveaux gouvernorats pour casser les anciens fiefs de pouvoir et contrôler le pays et Ben Ali a fait la même chose, le découpage administratif obéissait à une logique de contrôle et de quadrillage sécuritaire pour lui. La création de treize nouveaux gouvernorats depuis l’indépendance répondait à une motivation purement politique, ça n’avait aucun sens économique, la question est : comment ce nouveau projet de décentralisation va rompre avec l’héritage de l’Etat policier et autoritaire, éviter l’anarchie et assurer le développement régional qui est au cœur des revendications de la révolution ? ».
Si à l’époque de Ben Ali, la décentralisation est restée un simple vœu pieux, l’enjeu est désormais -dans le contexte révolutionnaire et en lien avec l’aspiration à une transformation de l’organisation des pouvoirs- de comprendre comment passer du discours général sur les vertus de la décentralisation à la mise en œuvre concrète d’un nouveau contrat social entre l’Etat central, les collectivités locales et les citoyens. Comment appréhender les défis de cette décentralisation quand elle est à la fois exigée par les mouvements sociaux, réclamée par tous les partis politiques (au pouvoir et dans l’opposition) et vantée par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ? Si la décentralisation est le partage du pouvoir entre le centre et les régions de l’intérieur, est-elle sans risque pour ces mêmes régions ?
L’examen attentif des débats politiques montre, en dépit du consensus général autour de l’importance du projet de « décentralisation », que les différents acteurs impliqués dans le projet donnent des contenus différents et souvent opposés à la notion de « décentralisation ». Dans les documents institutionnels de la Banque mondiale, la décentralisation doit d’abord répondre à un logique libérale d’investissement qui transformeraient les collectivités locales en centres disposant d’une autonomie financière et administrative leur permettant en s’émancipant de la tutelle de l’Etat, d’ouvrir le domaine public aux opérateurs privés et d’entrer dans une compétition directe pour attirer les ressources . Vue sous cet angle, la décentralisation est une réforme associée à toute une série d’autres orientations libérales imposée par les institutions internationales comme les partenariats publics-privés ou les Aleca (accords de libre échange complets et approfondis) qui pose la question territoriale dans le cadre d’une phase supplémentaire du désengagement de l’Etat et l’instauration d’une logique de marché entamée dès 1986 avec l’adoption du plan d’ajustement structurel et par la suite, par l’adhésion au GATT en 1990 (aujourd’hui OMC).
Pour les conseils régionaux et les représentants de l’administration régionale, la décentralisation est loin d’être une remise en question du rôle centralisateur de l’Etat mais elle est entendue comme le moyen privilégié de rendre le travail municipal plus efficace en réduisant la bureaucratie engendrée par l’intervention de plusieurs organismes de tutelle. Quant aux représentants des mouvements sociaux, la décentralisation est synonyme de démocratie participative qui offrirait aux populations locales la possibilité de proposer leur conception du développement local . Dans cette perspective, ce n’est pas tant une autonomie vis-à-vis de l’Etat qui est recherchée mais ce sont plutôt les modalités d’intervention de l’Etat dans la gestion des collectivités locales qui sont à repenser. C’est la présence d’un Etat providence capable d’être à l’écoute des populations locales, débarrassé de ses réflexes autoritaires et clientélistes, à même de redistribuer équitablement les richesses nationales et de réparer l’impact de plusieurs décennies de disparités régionales qui est convoitée.
Peut-on décentraliser avec un Etat fragile?
Ce sont certainement les controverses autour du nouveau code des collectivités locales qui cristallisent les tensions qui marquent le processus en cours de réinvention du rapport au pouvoir en Tunisie censé rompre avec l’ancien régime. Elles révèlent un certain nombre de doutes relatifs à la nouvelle architecture institutionnelle et la manière dont elle va être mise en œuvre . Si plusieurs questions comme l’adéquation entre les compétences cédées aux municipalités et les moyens financiers et humains dont elles disposent, ou encore la répartition des responsabilités entre les élus, les représentants de l’administration municipale, les autorités de tutelle et les acteurs de la société civile, etc, ont été évoquées, c’est la mise en œuvre du principe de « la libre administration » — innovation majeure du code — qui a été le plus largement débattue. Cette nouvelle disposition qui consacre le passage d’un contrôle a priori de l’Etat à un contrôle a posteriori est censée neutraliser les dérives de la bureaucratie centrale en réduisant l’interférence des autorités de tutelle. Elle est supposée permettre aussi plus d’autonomie et de souplesse dans la gestion des collectivités locales. Cependant, des craintes persistent concernant les mécanismes à mettre en place pour contrôler l’action des pouvoirs locaux, limiter le risque de corruption et éviter le risque de voir l’interférence des intérêts particuliers compromettre l’intérêt général. Des risques comme la marginalisation des collectivités locales démunies, l’exacerbation des conflits tribaux ou intercommunautaires ou la mainmise des notables locaux et/ou les grands partis sur les élections locales sont également régulièrement mis en avant dans les débats.
Par ailleurs, des incertitudes fortes se sont exprimées quant à la capacité de la « société civile », du système judiciaire ou des médias, de jouer pleinement leur rôle de garde-fous contre les éventuels dérapages dans un contexte politique marqué par la fragilisation alarmante des institutions de l’Etat. A cet égard, un ancien fonctionnaire de l’administration publique explique : « On risque de décentraliser la corruption et ça sera encore plus fort s’il n’y a pas de contrôle. Et si, avant, du temps de Ben Ali, on avait juste une poignée de personnes qui pillaient, maintenant avec la compétition politique féroce entre les clans au pouvoir, c’est étalé, c’est au grand jour et chacun y va par ses propres moyens. Et d’ailleurs [on a des] exemples à travers le monde de pays où la corruption a fait un bond gigantesque avec la décentralisation donc il faut faire attention surtout qu’en Tunisie le système judiciaire n’est pas encore réformé». Un maire d’une grande commue de la côte commente : « Des municipalités qui travaillent uniquement avec un contrôle a posteriori sans aucun contrôle a priori, c’est un problème. Aujourd’hui, si tu as un doute, tu as toujours un contrôle des dépenses qui est rattaché au Premier ministère ; ensuite tu as un inspecteur municipal qui contrôle une deuxième fois. Demain, les nouveaux conseils vont être formés avec des gens dont on ne garantit pas l’honnêteté. […] Même le simple projet de faire une route va subir la compétition des intérêts et chacun va vouloir la faire passer devant sa maison. C’est vrai qu’il y a aujourd’hui, ce qu’on appelle la gouvernance, ce qu’on appelle la société civile, c’est vrai qu’il y a un citoyen qui va surveiller et qui va parler, il ne va pas se taire mais est ce que c’est suffisant, je n’en suis pas sûr».
Vers la refondation d’un nouveau contrat social entre l’Etat et les collectivités locales
On peut conclure un peu hâtivement que ces inquiétudes témoignent de la tension entre l’héritage centralisateur de l’Etat et les exigences d’une démocratie participative. Or, si la quête exprimée par les acteurs interviewés est celle d’un nouveau mode de gouvernement censé consacrer l’autonomie des collectivités locales, la référence à l’importance d’une autorité bienveillante équitable est régulièrement mobilisée pour décrire les conditions de mise en place de rapports de coopération, qu’il s’agisse du fonctionnement local des municipalités ou du rapport entre Etat et collectivités locales . Vue sous cet angle, l’autonomie recherchée par les collectivités locales n’est pas antinomique avec la présence d’une autorité centrale qui tout en rompant avec l’héritage autoritaire et clientéliste de l’Etat, doit se montrer capable d’inclure toutes les parties prenantes et de veiller à la stabilisation d’un consensus garantissant l’ « intérêt collectif ». Un décalage clair se creuse ainsi entre la vision libérale de la « décentralisation » promue par la Banque mondiale qui pousse vers plus de désengagement de l’Etat, d’une part, et l’aspiration partagée par la plupart des personnes interviewées de voir émerger un Etat fort mais inclusif, capable de redistribuer les richesses, et de répondre aux revendications de justice sociale et de développement régional, de l’autre. L’enjeu devient alors la construction d’un mode de gouvernement alternatif qui émancipe les collectivités locales de la centralisation excessive dont elles ont souffert par le passé tout en neutralisant le risque d’un démantèlement de l’Etat largement fragilisé par la crise économique et politique. Ainsi, c’est le rôle de l’Etat et la manière de le réformer qui s’impose comme une interrogation préalable à la mise en œuvre de la décentralisation. Or, faire face à une telle interrogation n’est pas du tout aisé, il dépendra de la capacité des acteurs politiques tunisiens de concilier deux exigences divergentes voire parfois contradictoires: une légitimité internationale qui passe par l’adoption des standards imposés par les bailleurs de fonds et qui conditionne l’aide au développement et une légitimité nationale vis-à-vis des populations locales.
