كان قد تمّ تحديد تاريخ 17 كانون الاول/ ديسمبر 2017 (1)، أي بعد سبع سنوات بالضبط من حرق محمد البوعزيزي لنفسه، مشعلاً فتيل الثورة التونسية، كموعد لأول انتخابات بلدية في تونس، يفترض بها ترسيخ المسار الديمقراطي على المستوى المحلي وإيجاد حلول لمطالب التنمية.
وكان من المفترض في هذه الانتخابات، التي طال انتظارها، أن تمنح البلديات مجالس منتخبة ديمقراطياً وأن تحدد موازين القوى السياسية الجديدة، وتعيد ترتيب العلاقة بين الدولة والجماعات المحلية وسط مشهد اقتصادي وسياسي غير مستقر بدرجة كبيرة. وهي تمثل مرحلة مهمة نحو تدعيم مبادئ اللامركزية المنصوص عليها في الفصل 12 من الدستور الجديد الذي تمت المصادقة عليه في 2014: "تسعى الدولة إلى تحقيق العدالة الاجتماعية، والتنمية المستدامة، والتوازن بين الجهات، استناداً إلى مؤشرات التنمية واعتماداً على مبدأ التمييز الإيجابي".
تعّد اللامركزية من بين الإصلاحات التي تحظى باجماع وطني، ويتم تقديمها من طرف السلطات العمومية كما من طرف الفاعلين السياسيين من مختلف الانتماءات كعلاج سحري يفترض به ليس فقط أن يضع حداً لمختلف أشكال الظلم الاجتماعي والمناطقي التي كشفت الثورة عنها الغطاء، بل ان يعالج أيضاً مكامن الخلل الوظيفي في البلديات (2). هذه الأخيرة تشكو من نقص في التأطير المناسب وفي الميزانية الكافية وفي التجهيزات والبنى التحتية الملائمة. وصار بقاؤها مرهون الى حد بعيد بحضور الدولة البوليسية. ونتج عن الوضعية الثورية غياب المراقبة والمتابعة مما زاد في هشاشة البلديات. فالبناء الفوضوي والتصرف السيئ في مسألة النفايات والتجارة "الموازية".. كلها مشاكل تفاقمت بعد 14 كانون الثاني / يناير 2011، وقد وجدت البلديات نفسها عاجزة عن مجابهتها.
إعتبرت مبادئ اللامركزية التي تمّ تضمينها في الدستور تنمية قدرات الجماعات المحلية رهاناً محورياً. قررت السلطات التونسية إذاً، وبمساعدة مالية وتقنية من البنك الدولي، أن تضع برنامجاً للتنمية العمرانية رهانه الرئيسي إعادة توزيع وظائف القرار بين السلطة المركزية والسلطة المحلية، بهدف الاستجابة الى حاجات الأهالي، مع إعطاء الأولوية للتنمية والعدالة الاجتماعية. الهدفين الرئيسيين لهذا المشروع حسب البنك الدولي هما تطوير قدرات الجماعات المحلية عبر تدعيم الامكانيات الإدارية و المالية، وتشجيع المواطنين في الوقت نفسه على المساهمة في أخذ القرار، وخصوصاً النساء والشباب(3).
مطلب ثوري بمواجهة إملاءات الجهات المانحة
هكذا التقى المطلب الثوري بتطبيق اللامركزية ــ والذي كان دافعه تحقيق العدالة بين المناطق ــ مع سياسة "الحوكمة الرشيدة" التي يروج لها البنك الدولي منذ تسعينات القرن الماضي، جاعلاً من اللامركزية والديمقراطية شرطا التنمية.
وقد ترافق طيلة فترة حكم بن علي اختيار سياسة الانفتاح الاقتصادي وتطبيق برنامج الاصلاح الهيكلي (الذي اعتمدته تونس سنة 1986 تحت ضغط الجهات المانحة)، مع خطاب حول اللامركزية ينادي بأهمية التنمية الجهوية وضرورة التحرك سريعاً للحد من التفاوت بين الجهات.
لكن الإصلاحات القانونية والإدارية القليلة التي تم إقرارها لم تكن كافية للتغلب على تصور للسلطة ممركز وبالغ الزبائنية. وقد ساهم الجمع ما بين مقاربة تكنوقراطية للتنمية وممارسة تسلطية للسلطة في تحويل التمنيات المستحيلة للامركزية الى طريقة لإعادة تشكيل حكم ممركز يخدم مصالح النخب السياسية والاقتصادية الحاكمة .
زادت مختلف الإصلاحات الاقتصادية المدعومة من طرف الجهات المانحة في حدة التفاوت الذي أنتجته السياسات العمومية بين جهات البلاد. ولأنها لم تحاول إعادة النظر في اشكال التصرف البيروقراطية والتسلطية للدولة، فقد حافظت هذه الإصلاحات ليس فقط على مكامن الخلل في الاقتصاد التونسي بل وأيضاً على الوضعية الهامشية للجهات الداخلية التي اختزلتها الى مجرد خزان للأيادي العاملة والموارد الطبيعية. فساهمت هذه الإصلاحات بشكل كبير في إعادة تحديد مواصفات وتوفير الأدوات التي تعطي الأولوية للاختيارات التي تقوي اتجاهات التنمية الانتقائية، عبر تركيز هذه التنمية حول الحواضر الكبرى مما يفاقم التمييز بين المناطق.
إعتَبرت مبادئ اللامركزية التي تمّ تضمينها في الدستور تنمية قدرات الجماعات المحلية رهاناً محورياً. قررت السلطات التونسية إذاً، وبمساعدة مالية وتقنية من البنك الدولي، أن تضع برنامجاً للتنمية العمرانية رهانه الرئيسي إعادة توزيع وظائف القرار بين السلطة المركزية والسلطة المحلية، بهدف الاستجابة الى حاجات الأهالي، مع إعطاء الأولوية للتنمية والعدالة الاجتماعية..
في هذا الصدد، يعلق كادر بلدي يعمل في إحدى المناطق الداخلية للبلاد: "هل تعلمين لماذا انتقلنا من 11 إلى 24 محافظة؟ المشاكل السياسية هي السبب. خلال فترة الاستقلال، كان هناك صراع رهيب في تونس بين الحبيب بورقيبة وصالح بن يوسف. حسم بورقيبة الصراع و قام اذاً بمعاقبة المناطق الداخلية التي كان أغلبها مناصراً لصالح بن يوسف. فأنشأ محافظات جديدة ليكسر المعاقل القديمة للسلطة وليتحكم بالبلاد. بن علي فعل الشيء نفسه. فبالنسبة له يخضع التقسيم الإداري لمنطق التحكم والمراقبة الأمنية. انشاء 13 محافظة جديدة منذ الاستقلال كان دافعه سياسي بحت ولم يكن له أي معنى اقتصادياً. السؤال هنا: كيف سيقطع مشروع اللامركزية الجديد هذا مع ارث الدولة البوليسية والتسلطية، وكيف سنتجنب الفوضى ونضمن التنمية الجهوية، وهي من أهم مطالب الثورة؟".
اذا ما كانت اللامركزية قد بقيت مجرد تمنيات خلال فترة حكم بن علي، فإن الرهان اليوم ــ في سياق ثوري له علاقة بمطمح تغيير تنظيم السلطات ــ يكمن في فهم كيفية المرور من خطاب عام حول فضائل اللامركزية الى تفعيل ملموس لعقد اجتماعي جديد بين الدولة المركزية و الجماعات المحلية و المواطنين. كيف نستوعب تحديات هذه اللامركزية عندما نجد انه في نفس الوقت تطالب بها الحركات الاجتماعية وتنادي بها كل الأحزاب السياسية (الحاكمة والمعارضة) ويثني عليها صندوقي النقد والبنك الدوليان؟ وإذا كانت اللامركزية تقاسم للسلطة بين المركز والمناطق الداخلية، أفلن تشكل خطرا على هذه الأقاليم نفسها؟
الفحص الدقيق للنقاشات السياسية يبين انه وعلى الرغم من الإجماع العام حول أهمية مشروع "اللامركزية"، فإن الفاعلين المتدخلين في المسألة يعطون مضامين مختلفة وفي كثير من الأحيان متضاربة لفكرة "اللامركزية".
اقرأ أيضاً: "المجتمع المدني" في تونس.. ازدواجية سلطة جديدة
في الوثائق المؤسساتية للبنك الدولي نجد ان اللامركزية يجب قبل كل شيء أن تتوافق مع منطق ليبرالي للاستثمار يجعل من الجماعات المحلية مراكز تتمتع باستقلالية مالية وإدارية تمكنها من التحرر من وصاية الدولة، ومن فتح القطاع العمومي امام الفاعلين الخواص، ومن الدخول في تنافس مباشر بهدف جلب الموارد(4).
اذا ما نظرنا للأمر من هذه الزاوية سنجد ان اللامركزية هي إصلاح مقترن بسلسلة من التوجهات الليبرالية المفروضة من المؤسسات الدولية، مثل اتفاقيات الشراكة بين القطاعين العام والخاص، وال"أليكا" (اتفاقيات التبادل الحر الشامل والمعمق بين تونس والاتحاد الأوروبي) التي تطرح مسألة تقسيم المجال الترابي في إطار مرحلة اضافية من انسحاب الدولة، وإرساء منطق السوق الذي بدأ منذ سنة 1986 مع المصادقة على برنامج الإصلاح الهيكلي وفيما بعد عبر الانضمام الى اتفاقيات ال"غات" Gatt (منظمة التجارة العالمية حالياً).
بالنسبة للمجالس الجهوية وممثلي الإدارة الجهوية، فإن اللامركزية بعيدة من أن تكون إعادة نظر في الدور الممركز للدولة. وهم يعتبرونها وسيلة جيدة لجعل العمل البلدي أكثر نجاعة عبر الحد من البيروقراطية الناجمة عن تدخل عدة أجهزة إشراف. أما ممثلي الحركات الاجتماعية فهم يعتبرون أن اللامركزية هي مرادف للديمقراطية التشاركية التي ستمنح الأهالي إمكانية اقتراح تصورهم للتنمية المحلية. من هذا المنظور، نجد ان الاستقلالية عن الدولة ليست هي الهدف المنشود بذاته، بل المطلوب هو إعادة التفكير في أساليب تدخل الدولة وتصرفها في الجماعات المحلية: الهدف هو وجود دولة راعية قادرة على الانصات للسكان المحليين، ومتخلصة من ردود أفعالها ذات الطابع التسلطي والزبائني، والمطلوب إعادة توزيع الثروات الوطنية بشكل عادل، واصلاح آثار عقود من التفاوت الجهوي.
هل يمكن تطبيق اللامركزية في ظل دولة هشّة؟
الجدالات حول مجلة الجماعات المحلية الجديدة هي بالتأكيد النقطة التي تتبلور حولها التوترات التي تميز المسار المتواصل لإعادة صياغة العلاقة بالسلطة في تونس والمفترض به القطع مع النظام القديم.
هذه الجدالات تظهر عددا من الشكوك التي تتعلق بالهندسة المؤسساتية الجديدة وبالطريقة التي سيتم بها تفعيلها(5). اذا ما كان قد تم التطرق الى عدة مسائل كمدى تلائم الصلاحيات الممنوحة للبلديات مع الموارد المالية و البشرية التي تتوفر لديها و أيضا تقاسم المسؤوليات بين المنتخبين و ممثلي الإدارة البلدية و سلطات الإشراف و المجتمع المدني الخ، فإن مسألة تطبيق مبدأ "الإدارة الحرة"-التجديد الرئيسي في المجلة- هي التي حظيت بأوسع نقاش. هذا التدبير الجديد الذي يكرس المرور من رقابة مسبقة من طرف الدولة الى رقابة لاحقة، يفترض به تحييد انحرافات البيروقراطية المركزية عبر التقليص من تدخل سلط الإشراف. يفترض أيضا بهذا التدبير أن يسمح بأكثر استقلالية و مرونة في التصرف بالنسبة للجماعات المحلية. لكن تستمر المخاوف بخصوص الآليات التي يجب وضعها لمراقبة عمل السلطات المحلية و الحد من مخاطر الفساد و تجنب إمكانية تداخل المصالح الفردية لإفساد المصلحة العامة. خلال النقاشات تم التطرق بصورة مستمرة لمخاطر مثل تهميش الجماعات المحلية التي ليست لها موارد و تأجيج الصراعات بين اقبائل و المناطق أو هيمنة الأعيان المحليين و الأحزاب الكبرى على الانتخابات المحلية.
يكمن الرهان اليوم (في سياق ثوري له علاقة بمطمح تغيير تنظيم السلطات) في فهم كيفية المرور من خطاب عام حول فضائل اللامركزية الى تفعيل ملموس لعقد اجتماعي جديد بين الدولة المركزية و الجماعات المحلية و المواطنين.
من جهة أخرى هناك شكوك قوية تم التعبير عنها حول قدرة "المجتمع المدني" و النظام القضائي أو وسائل الإعلام على لعب دورها على النحو الكامل كحواجز أمام الانحرافات المحتملة في سياق سياسي يتميز بهشاشة مؤسسات الدولة المنذرة بالخطر.
في هذا الصدد يوضح موظف سابق في الإدارة العمومية فيقول : "هناك خطر أن تتم لامركزة الفساد و سيكون الأمر أكثر خطورة إذا لم تكن هناك مراقبة. و إذا ما كانت لدينا في السابق، زمن بن علي، حفنة من الأشخاص الذين يسرقون فالآن و مع التنافس السياسي المحموم بين أجنحة السلطة فأن دائرة الفساد قد اتسعت و اصبح يمارس في وضح النهار و كل واحد حسب امكانياته الخاصة. و بالفعل [لدينا] أمثلة حول العالم حيث قام الفساد بقفزة عملاقة مع تطبيق اللامركزية لذا يجب أن نحتاط خصوصا و ان النظام القضائي في تونس لم يتم إصلاحه بعد."
اقرأ أيضاً: عندما تُصنَع تونس بالكلمات.. هل أنّ مشروع الدستور ثوريّ؟
يعلق رئيس بلدية كبيرة في منطقة ساحلية : " بلديات تعمل بمراقبة لاحقة فقط و بدون أي رقابة مسبقة هذا يمثل مشكلا. اليوم عندما يكون عندك شك فمازال هناك مراقبة للمصاريف ملحقة بالوزارة الأولى ثم هناك متفقد بلدي يراقب مرة ثانية. في المستقبل ستتشكل الجالس البلدية من أشخاص لا نضمن أمانتهم. [...] حتى المشروع البسيط المتمثل في انجاز طريق سيخضع لتنافس المصالح و كل واحد سيسعى لأن يمر هذا الطريق من أمام بيته. صحيح ان هناك اليوم ما يسمى الحوكمة و ما يسمى المجتمع المدني، صحيح ان هناك مواطن سيراقب و سيتكلم، هو لن يصمت لكن هل سيكون هذا كاف؟ لست متأكدا من ذلك".
نحو إعادة صياغة عقد اجتماعي جديد بين الدولة و الجماعات المحلية
يمكننا أن نختم مقالنا بشكل مستعجل قليلا عبر القول بأن هذه الهواجس تعبر عن احتقان ما بين الإرث الممركز للدولة و ما بين متطلبات ديمقراطية تشاركية. لكن اذا ما كانت الغاية التي عبر عنها المتدخلون المستجوبون تتمثل في شكل حكم جديد يفترض به أن يكرس استقلالية الجماعات المحلية، فإن الحديث عن أهمية سلطة راعية وعادلة يتكرر بشكل منتظم عند توصيف شروط وضع علاقات تعاون سواء اذا ما تعلق الأمر بطريقة العمل الداخلية للبلديات أو بالعلاقة بين الدولة و الجماعات المحلية(6). اذا ما نظرنا للأمر من هذه الزاوية، فإن الاستقلالية المنشودة لا تتعارض مع وجود سلطة مركزية التي لا يجب عليها فقط أن تقطع مع الإرث التسلطي و الزبوني بل يجب عليها ايضا أن تظهر قدرتها على اشراك كل الأطراف المعنية و أن تسهر على ترسيخ اجماع يضمن "المصلحة العامة". هناك تفاوت واضح ما انفك يتسع ما بين الرؤية الليبرالية للامركزية التي يروج لها البنك الدولي و الذي يدفع نحو تنصل أكبر للدولة من واجباتها من جهة، و ما بين التطلع الذي يتشارك فيه أغلب الأشخاص المستجوبين و الذي يتمثل في رؤية نشأة دولة قوية و لكن جامعة، قادرة على إعادة توزيع الثروات و على التكفل بمطالب العدالة الاجتماعية و التنمية الجهوية من جهة أخرى. يصبح الرهان إذا بناء طريقة حكم بديلة تحرر الجماعات المحلية من المركزية المفرطة التي عانت منها في الماضي مع تحييد خطر تفكك الدولة التي أصبحت هشة جدا بسبب الأزمة الاقتصادية و السياسية. و هكذا فإن دور الدولة و طريقة الإصلاح تفرض نفسها كأسئلة تسبق تطبيق اللامركزية. لكن ليس من السهل مطلقا مواجهة هذه الأسئلة، فهي سترتبط بمدى قدرة الفاعلين السياسيين التونسيين على التوفيق ما بين متطلبات متباعدة و حتى متناقضة أحيانا : شرعية دولية تمر عبر تبني مقاييس تفرضها الجهات المانحة و التي تضع شروطا للمساعدة في التنمية و شرعية وطنية إزاء السكان المحليين.
اقرأ أيضاً: بنية الدولة المغربية.. من الدولة الواحدة والدولة الثنائية إلى الدولة المتعددة
ترجمة: محمد رامي عبد المولى
مصادر
(1) ملاحظة من المترجم: تأجلت الانتخابات مرّة أخرى وتم اختيار تاريخ 25 آذار/ مارس 2018 كموعد رسمي ونهائي لإجرائها.
(2) يستند هذا المقال الى بحث ميداني اجري في فترة أيار/ حزيران 2016 في ست بلديات تمثل مختلف الجهات التونسية، تم اختيارها وفق الاختلاف في الحجم والسياقات الاقتصادية. اجريت ثلاثين مقابلة مع السلطات العمومية، المركزية والمحلية، ومع المجالس البلدية ومكونات المجتمع المدني والجهات المانحة. انظر هالة اليوسفي، "إعادة رسم علاقات الدولة/ الجماعات المحلية في تونس: رهانات اجتماعية - ثقافية ومؤسساتية لمشروع اللامركزية، نشر (بالفرنسية) في AFD Papiers de Recherche العدد 47، حزيران/ يونيو 2017.
(3) http://www.banquemondiale.org
(4) ي. بالأمين (2015): "الحوكمة المحلية: عندما يتدخل البنك الدولي في إدارة بلدياتنا!"، موقع نواة، 3 شباط 2015
(5) عند كتابة هذا المقال لم تكن قد تمت المصادقة بعد على "مجلة الجماعات المحلية" الجديدة التي سترسم المشهد السياسي - الإداري في تونس. من جهة أخرى لن تكون البلديات هي المجالس المنتخبة الوحيدة على المستوى المحلي، بل سيكون هناك أيضاً مجالس جهوية واقليمية لكننا مازلنا نجهل الأدوار التي ستسند لكل مستوى.
(6) نجد نفس النقاش حول القانون الانتخابي حيث كان السؤال المركزي: كيف نضمن التعددية السياسية المحلية دون أن نجعل المؤسسات السياسية الوطنية غير قابلة للحكم. انظر أريك غوب (بالفرنسية): "عن جدلية "المحلي" و "الوطني" في القوانين الانتخابية التونسية أو كيف يتم تمثيل "الشعب" في تونس ما بعد بن علي". مجلة Année du Maghreb العدد 16.
